“十五五”规划建议明确提出“继续划转国有资本充实社保基金”。
这一关乎全民养老保障的战略举措，历经多年实践已成效初显，但仍面临规模匹配、收益提升、制度协同等多重挑战。当前划转工作进展成效如何？备受热议的已“基本完成”的划转总额与国有资产总规模“不匹配”现象是何成因？“继续划转”蕴含哪些深层内涵？中央与地方应如何差异化推进？证券时报记者近日专访西南财经大学老龄化与社会保障研究中心副主任丁少群，深度解析国有资本划转社保基金的进展、难点与“十五五”新路径。
丁少群教授自1990年以来，一直从事保险及风险管理方面研究工作，先后主持或主研有关国家级、省部级等研究课题20多项。他认为，国有资本划转社保基金尚处“开源”初期阶段。“十五五”时期需深化、优化并制度化推进，优先激活存量资产提升收益，与养老体系、国资国企改革协同，中央与地方差异化发力。
成效初显但仍处“开源”起步期
证券时报：您如何看待截至目前国有资本划转社保基金管理的成效？
丁少群：截至目前，国有资本划转社保基金的总体成效可以概括为“制度框架确立、主体工作完成、长期机制初成”。
从制度层面看，中央与地方层面均已建立了明确的政策框架、划转路径和承接机制（中央层面划归全国社保基金理事会，地方层面多成立国有独资公司专营），标志着这一战略性制度安排从构想变为现实。
从规模层面看，“十四五”以来中央企业累计完成向社保基金划转国有股权1.2万亿元。截至2025年9月，中央层面已划转充实社保基金的国有资本及现金收益共计2.26万亿元。地方国有资本划转工作由各省（区、市）分别组织实施，不同省市实施进度与规模差异较大。如，山东省早在2015—2017年就自主试点，按30%比例划转省管企业国有资本，对18家省管企业共划转180.65亿元；2020年后执行国家统一政策，将划转范围扩大至全省各级符合条件的国企和金融机构，划转比例调整为10%。截至2025年，内蒙古自治区已完成29户区属国企共384亿元的股权划转，河北省完成193亿元的权益划转，预计目前地方划转的总规模已达数千亿元。当前，全国范围内已形成可观的国有股权划转社保资产储备池。
从管理层面看，管理重点正从“划转”转向“资产运营和保值增值”阶段。2024年《划转充实社保基金国有股权及现金收益运作管理暂行办法》出台，确立了“单独管理、集中运营、独立核算”的原则。地方政府成立专业运营机构，同时配套了税收优惠等政策，对承接主体的股权处置收入免征企业所得税，旨在提升运营效率。
证券时报：此项工作是否达到了预期目标？
丁少群：自2009年《境内证券市场转持部分国有股充实全国社会保障基金实施办法》颁布以来，中央和地方政府不断完善中央企业、地方企业国有资本划转实施办法，目前已基本实现拓宽社保基金来源、解决企业职工基本养老保险视同缴费年限的历史欠债问题、建立储备机制的阶段性目标。划转股权的分红收益也开始不断注入社保基金，例如较晚实行股权划转的内蒙古实现分红收益已突破3亿元，较早实行划转的山东省，在全国率先建立股权分红机制，累计实现分红超30亿元，持续充盈着社保基金“蓄水池”。
不过，此项工作距离全面、充分地实现制度设计的战略目标尚有深化空间。当前划转资产产生的现金收益，与应对未来人口老龄化高峰所需的庞大资金规模相比，仍属“开源”的初步阶段。其保值增值的长效能力、与养老保险全国统筹的深度协同，仍有待“十五五”时期的实践检验。因此，可以说“骨架”已搭建，“血肉”待填充，长期战略目标仍在实现过程中。
已“基本完成”的划转总额为何与国有资产总规模“不匹配”？四大核心成因拆解
证券时报：我们注意到，当前围绕国有资本充实社保基金的讨论中，大多会提到按10%比例已“基本完成”的划转总额与国有资产实际规模似有“不匹配”。想请您分析一下这个现象的成因？
丁少群：根据国务院关于2024年度国有资产管理情况的综合报告，全国国有企业（不含金融企业）资产总额401.7万亿元、国有资本权益109.4万亿元；国有金融企业资产总额487.9万亿元、国有金融资本权益33.9万亿元；行政事业性国有资产总额68.2万亿元、净资产55.4万亿元，合计国有资本权益（净资产）总额高达198.7万亿元。而目前已划转充实社保基金的国有资本规模只有2万亿—3万亿元，似乎与我国所拥有的庞大的国有资产规模不相匹配。这一看似矛盾的现象，主要源于以下几个关键原因：
一是统计口径与划转范围的差异。“基本完成”通常指纳入政策划定范围内的企业资本划转手续已经办理完毕。而“规模不匹配”的测算，可能基于更广泛的国有资本总资产或权益总量。
二是股权估值方式的差异。划转时按账面净资产值确认划转权益。而市场或学术机构在估算时，可能参照市值或包含更多无形资产的评估值，两者存在天然差异。尤其对于上市公司，10%股权的市值可能远高于其对应的净资产份额。
三是企业状况与地方执行的差异。部分地方国企历史包袱重、盈利能力弱，甚至处于亏损状态，其股权的实际价值和经济意义有限。一些地方在执行中可能存在进度或力度上的差异，影响了整体划转规模的均匀性。
四是国有资产动态变化的影响。国有资本本身的总量在持续增长，而划转工作主要针对某一“时点”的存量。划转完成后，国企因经营发展导致净资产增加的部分，并未进行“动态追划”，这也可能被认为是“不匹配”的一个因素。
证券时报：能否请您详细谈谈国有资本划转社保比例设定的现状？计算基数又是什么？
丁少群：根据2017年国务院发布的《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》，划转重点是针对特定类型（大中型国有企业、金融机构）、特定形式（股权）、特定比例（10%）的经营性国有资产。
划转政策的核心是划转经营性、有持续盈利和分红能力的国有企业股权，主要包括国有及国有控股大中型企业、金融机构的10%国有股权，对于非经营性国有资产、资源性国有资产等均不在划转范围。将非经营性、资源性资产纳入划转，涉及资产性质、管理体制、估值变现等根本性改革，远超当前政策框架。
同时，也并非所有经营性国有资产都被纳入了划转范围。未被划入的经营性国有资产包括非“大中型”或未完成改制的国有企业股权、行政事业单位下属的经营性资产与实体、已划转集团母公司的下属未上市资产等。
总的来说，需要注意三个前提：其一，目前的划转范围是中央和地方国有及国有控股大中型企业、金融机构的股权。在此范围之外，大量分散、小规模或特殊形态的经营性国有资产（尤其是行政事业单位的经营性资产）并未被纳入。其二，需在公司制改革后才能进行划转。因为上市公司或股份制企业的股权相对清晰，易于划转、管理和估值。其三，按比例划转的仅是国有持股对应股权的净资产（权益）部分，并非按照总资产或净资产总额的一定比例（如10%）进行划转。
从基本目标来说，该阶段的划转，主要为了弥补企业职工基本养老保险制度转轨时期，因企业职工享受视同缴费年限政策形成的企业职工基本养老保险基金缺口。同时，也考虑划转的影响可控，划转股权通常不改变国有企业的控股权和日常经营，在充实社保与国企发展间取得平衡。未来是否会拓宽范围，将取决于养老金收支压力、国有资产管理改革进程等。
“继续划转”不是简单加量：三大层面解码核心要义
证券时报：“十五五”规划建议中提出“继续划转国有资本充实社保基金”，请问您对此如何理解？
丁少群：“继续划转”在“十五五”新阶段的含义，远不止于字面的数量追加，更核心的是深化、优化和制度化，至少体现在三个层面：
一是划转政策的延续与补足。意味着这一重大改革方向将持续推进。在第一阶段划转目标“基本完成”的基础上，“十五五”时期可能要对符合条件但尚未划转的国有企业“查漏补缺”，特别是地方性国企资产还有很多没有划转到位，要确保政策全覆盖。也有可能将根据需要，在原有的已实施国有股权划转10%比例的基础上再次划转一定比例等。
二是划转资本的管理与深化。工作重心从“划得过来”转向“管得好、用得好”。“继续”二字包含了深化运营管理、提升收益上缴效率、探索多元化运作方式等内涵，旨在让已划转的巨额“静态股权”转化为更可持续的“动态现金流”。
三是制度层面的固化与协同。标志着划转工作将从阶段性任务，转变为社会保障制度与国有资本管理体系间的一项常态化、制度化协同机制。“十五五”时期需要将其更深地嵌入国资国企改革和养老保险制度改革的全局中进行统筹设计。
证券时报：继续推进划转工作要重点抓好哪些主体和环节？是否需要进一步完善有关制度？
丁少群：当前，国有资本划转管理工作的重心正在逐步由“划转”转向“运营、监管与协同管理”，建议应重点抓好以下关键环节：
一是加强资产运营与保值增值。全国社保基金理事会、地方承接公司，作为直接运营者，应进一步细化《运作管理暂行办法》配套规则，建立长期化、专业化的考核评价体系（不以短期股价波动论英雄），并完善相应的激励与容错机制。
二是强化收益收缴与使用监督。各级财政、人社部门要完善收益上缴的统筹与使用分配，国资部门监督国企按时足额分红。要建立健全划转股权分红收益的刚性上缴机制，明确未足额分红的问责措施。同时，完善社保基金缺口测算与收益补充间的透明化衔接制度。
三是健全跨部门协同监管机制。财政、人社、国资、证监等部门需形成监管合力，建立常态化的部际联席会议与信息共享机制，统一监管标准，防止政策空转或监管套利，确保国有资本在划转后实现安全与增值的统一。
提高划转比例非首要选项：激活存量资产收益更急迫
证券时报：您如何看待提高划转比例的必要性？
丁少群：提高划转比例（如从10%提升至更高）的必要性需要审慎权衡，目前并非最紧迫或唯一的选项。
单从应对老龄化需要的视角，未来10年我国人口老龄化加速深化，养老保险基金长期平衡压力巨大，更大的国有资本划转规模，的确能构筑更厚的“安全垫”。而且，国有资本是全民财富，将其更多份额用于保障全民养老，也具有一定的法理和伦理正当性。
但是，当前更应优先考虑的因素，是划转对企业发展的影响和已划转资产的运营问题。股权过度集中划转，可能影响国企母公司的资本实力和融资能力，需要平衡“输血社保”与“国企做强做优”的关系。同时，也要考虑国有资本划转的边际效益与运营能力问题。
相较于单纯提高划转比例，当前更重要的在于“盘活存量”已划转资产。如果现有划转股权的运营收益率低、现金分红少，单纯提高划转比例只是扩大了“账面资产”，并未显著增强“现金支付能力”。因此，设法加强划转企业的经营能力，提升现有划转资产的收益水平，可能比提高划转比例更为急迫和有效。
在“十五五”时期，首要任务是激活存量，通过卓越的运营管理让现有10%的股权产生更大效益。是否提高比例，应基于对存量资产效能、国企承受力和养老金精算缺口的严密评估后，再作决策。
证券时报：如果要提高划转比例的话，政策时机选择该考虑哪些因素？
丁少群：若未来决定提高划转比例，应选择在以下条件相对成熟的“窗口期”：
一是宏观经济与国企经营处于上行周期。当国有经济整体盈利能力强劲、资产负债表健康时实施，冲击最小，社会接受度最高。
二是资本市场处于平稳或理性繁荣期。避免在市场剧烈波动或低迷时操作，以减少对资本市场和投资者预期的非必要干扰。
三是养老金支付压力出现明确增大的趋势信号时。基于权威的精算报告，在支付高峰到来前有充足的前瞻性布局。
四是现有划转资产的运营管理体系已被证明成熟有效时。确保新增资产能够被有效管理，避免“消化不良”。
央地差异化推进：央企强运营地方补短板
证券时报：为了更好做好全体老百姓的养老保障，结合我国老龄化进程测算，请问您认为如何系统地协同推进国有资本划转和养老保险制度的改革完善？
丁少群：一是必须将划转工作置于“三支柱”养老保险体系改革的大局中通盘设计。特别是，划转股权的管理要与第一支柱（基本养老保险）的改革协同。划转收益应直接、有效地用于支持养老保险全国统筹，作为中央调剂基金的重要来源，助力实现全国范围内的收支平衡，这是当前最直接的协同。
二是划转股权的管理要与国资国企改革协同。划转本身即是国资改革的一部分，应推动划转国企进一步完善公司治理，提升盈利能力，从而反过来“反哺”划转股权，形成“国企发展→分红增加→社保充实”的良性循环。
证券时报：“十五五”时期，中央和地方的国有资本划转管理工作，各自的实施重点是否应有不同？
丁少群：中央与地方国企在划转工作中存在显著差异，决定了其“十五五”时期的不同工作重点。中央直属国有企业，通常企业规模大、行业地位重要、股权价值高，整体盈利能力和规范性较强。而地方国企通常是数量众多、分布广泛，资产质量和盈利能力地域差异极大，部分企业还历史包袱较重。
建议“十五五”时期，由全国社会保障基金理事会统一持有、运营和管理的央企划转资本，应重点专注资本运营和强化制度输出。作为“国家队”主力，核心任务是探索超大规模股权资产的长期投资策略和绝对收益获取能力，追求稳健增值，为全国做出示范。同时，在股权管理、风险控制、收益上缴等方面形成标准化、可复制的经验，引领全国工作。
作为地方政府，重点则是夯实地方国资划转的管理基础。重点完成省、市、县各级剩余符合条件国企的划转扫尾工作，并着力提升已划转地方国企的资产质量与分红能力。同时，针对本地国企特点，通过重组整合、改制纾困等方式，增强划转股权的“造血”功能，确保其能产生可持续的现金收益。
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